雖然寧夏土地資源相對豐富，但土地利用水平在全國處于落后狀態。在被賦予黃河流域生態保護和高質量發展先行區的使命后，2021年，寧夏全面展開了土地權改革，并率先探索規劃“留白”、分割轉讓、承諾制等多項創新改革，多力合一共推土地資源“盤活增值”。面對土地制度改革情況復雜、整體合力不強等形勢，下一步，寧夏將深入推進土地權改革，綜合施策破除制度瓶頸，增強改革發展的動力。

“讓改革紅利最大限度惠及農民群眾”

2021年9月，地處寧夏西海固地區的隆德縣，敲響了寧夏農村集體經營性建設用地入市的“第一錘”，公開拍賣出讓1宗38畝的土地。按照7成比例，這片土地所在的大莊村村委會可分得土地收益金116萬元，這是該村有史以來最大的一筆村集體收入。

“長期以來，農村集體經營性建設用地閑置、價值難顯現的問題突出，為此，我們在全區范圍內開展了農村集體建設用地權籍調查，全面摸清了集體經營性建設用地、宅基地等基本情況，制定了入市交易指導意見。”寧夏自然資源廳副廳長李曉玲說，“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”是三條底線，在此基礎上，深化農村土地重點領域和關鍵環節的改革。

農村土地事關農民群眾切身利益，牽一發而動全身。如何讓農村和農民沉睡的“死資產”變成增收致富的“活資本”，是推動農村土地改革的關鍵。2021年以來，寧夏圍繞增加農民收入、鄉村振興發展，穩慎推進農村承包地“三權分置”改革(即落實集體所有權、穩固農民承包權、放活農戶經營權)和農村宅基地“三權分置”(即所有權、資格權、使用權)，讓改革紅利最大程度惠及農民群眾，增強鄉村振興的動力。

寧夏已全面摸清全區宅基地的基礎數據，專門出臺政策積極化解農村宅基地確權登記歷史遺留問題，目前農村宅基地和承包地確權登記已實現應登盡登，部分縣區正在探索農村宅基地自愿有償退出、有償使用和第二輪土地承包到期延包試點。針對葡萄酒產業用地確權登記難、維護權益難、抵押融資難等問題，探索出臺了《關于完善葡萄酒產業用地確權登記的政策措施》及配套技術指南，首次明確國有農用地土地經營權確權登記路徑，創新開展葡萄苗木登記形式，為志輝源石酒莊頒發國有農用地土地經營權“第一證”，使“沉睡”的資產具備了盤活入市條件。

據寧夏公共資源交易管理局介紹，依托自治區公共資源交易平臺，寧夏正在建設全區統一的農村土地市場交易平臺，輻射聯動各市縣農村產權交易中心，將農村承包地經營權、宅基地使用權、農民房屋所有權、農村集體經營性建設用地使用權等統一納入到平臺開展交易，推動農村土地依法依規、公開公平交易，最大程度實現農村土地市場價值發現、資源增值。

“騰出地、增出綠、換來錢”

雖然寧夏土地資源相對豐富，但由于規劃水平較低、利用方式粗放，特別是工業園區土地資源利用效率不高，存在浪費嚴重、低效低值等問題。數據顯示，寧夏畝均產出強度、稅收水平僅為全國平均水平的11.4%和11.7%。

“近年來，寧夏綜合采取行政、經濟和法律手段，每年常態化盤活利用20%以上批而未供和閑置土地。然而，由于缺乏有效的政策激勵機制，‘僵尸企業’涉法涉訴土地數量較大，致使閑置低效土地盤活利用空間越來越小，難度越來越大。”寧夏自然資源廳總規劃師李少軍說。

寧夏石嘴山市是一座老工業城市和資源枯竭型城市，閑置、低效工業用地多。“由于缺乏統籌管理、隱性交易多，相關部門往往不易掌握土地二級市場的交易量，缺乏有效的監管抓手。”石嘴山市土地二級市場交易中心主任鄒德林說，為此，石嘴山市專門建立了土地二級市場交易中心，并召集24個相關部門，聯合解決土地二級市場中的部門職能交叉問題，最終建立了以自然資源部門為聯結點的長效協作機制，真正實現了化部門壁壘為改革合力。

與此同時，當地還探索了建設用地空間置換和指標交易的路徑，積極盤活賀蘭山下石炭井、汝箕溝等采礦退出區域10萬畝的閑置建設用地指標，推動實現“騰出地、增出綠、換來錢”的綜合效益。

為了提高土地資源配置效率和市場化水平，寧夏創新存量土地利用方式，允許采用調劑使用方式處置批而未供土地、分割轉讓土地使用權，有效解決了企業用“舊地”的成本遠大于用“新地”成本的問題。

“我們推行長期租賃、彈性年期、先租后讓、租讓結合等多種供地方式，改變了過去出讓50年期限的‘剛性’約束。”李少軍說，目前，全區通過彈性年期出讓工業用地53宗2833.5畝，企業一次性拿地成本減少50%。

寧夏率先提出，針對投資總額達不到25%的土地，可以實行“預告登記”先行轉讓，對單宗面積大、整體盤活困難的土地，推行“分割轉讓”使用權機制，對“僵尸企業”涉法涉訴土地，建立聯合處置機制，提高土地利用效率。

綜合施策破除改革壁壘

去年以來，寧夏持續開展了批而未供和閑置土地盤活利用專項行動，提出批而未供土地調劑使用和預告登記轉讓程序，推動全區通過預告登記、分割轉讓、作價出資(入股)等市場化方式盤活批而未供土地，目前已盤活批而未供土地6.97萬畝、處置閑置土地7963畝。

隨著城鎮化進程的不斷推進，“攤大餅式”的無邊界蔓延方式將難以為繼。為應對發展的不確定性，寧夏探索了規劃“留白”機制，對城市發展重要戰略節點、重點功能區周邊等有關區域“留白”，為城市長遠發展預留戰略空間。

此外，針對開發區土地粗放浪費、低效利用等突出問題，寧夏還建立了“以畝均論英雄”激勵機制和“再開發促增值”調節機制，開展企業畝均效益評價和分等定級，倒逼開發區和企業加強閑置土地盤活利用。

2021年農村土地確權實現應確盡確、2022年國土空間用途管制制度基本建成、2025年單位GDP建設用地使用面積下降15%……深入推進土地權改革，寧夏列出了任務“清單”。地方干部認為，土地權改革是一項政策性、法律性、操作性都特別強的工作，需要部門共同持續推動，久久為功才能取得實際效果。

針對推進改革過程中的制度瓶頸、創新思維不強、整體合力不夠等問題，地方干部認為，相關法律政策須進一步明確、加強指導，以破解土地制度改革情況復雜等問題。

由于農村集體經營性建設用地大量閑置，既浪費寶貴的土地資源，也不利于增加農民收入，建議加快立法節奏，明確集體經營性建設用地土地交易的具體辦法，推動盤活農村土地資源。

在騰退“僵尸企業”閑置土地方面，地方干部反映，大量“僵尸企業”因欠交國家稅費難以通過市場化方式有效盤活利用，長期占用寶貴的土地資源，建議對“僵尸企業”予以界定，同時出臺差別化稅費政策，減免或后置，推動“僵尸企業”占用土地資源盤活利用。

(記者 于瑤)

關鍵詞： 寧夏 深入推進 土地權改革 綜合施策 破除制度瓶頸