今年上半年，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺管理庫中，“兩新一重”新入庫項目占比為84.3%。當(dāng)前，利用PPP模式，支持民間資本平等參與，可以重點支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)。

7億元政府出資撬動社會資本129億元!——這是采取政府和社會資本合作(PPP)模式運作的山東小清河復(fù)航工程發(fā)揮的帶動效應(yīng)。作為我國首例內(nèi)河航道PPP項目，今年上半年該項目施工建設(shè)迅速，僅用117天就完成了防汛工程建設(shè)任務(wù)。

財政部政府和社會資本合作中心近期發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺管理庫中，“兩新一重”新入庫項目378個，投資額6687億元，占全部新入庫項目的84.3%;簽約落地項目192個、投資額4241億元。

PPP模式究竟能為“兩新一重”建設(shè)發(fā)揮怎樣的作用?如何進(jìn)一步釋放PPP的效能?

項目建設(shè)提質(zhì)增效

“兩新一重”即新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以及交通、水利等重大工程建設(shè)。今年《政府工作報告》明確提出，重點支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)。

“‘兩新一重’項目通常投資規(guī)模大、投資周期長，需要多種融資渠道才能解決長期和巨大的項目資金需求。利用PPP模式，支持民間資本平等參與其中，能精準(zhǔn)完成項目融資需要并持續(xù)發(fā)揮投資效益。”西南財經(jīng)大學(xué)教授、西財智庫首席研究員湯繼強(qiáng)告訴記者，PPP模式只有當(dāng)項目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此能夠在確保質(zhì)量前提下有效提高資金效率并能降低工程造價，減少項目風(fēng)險和資金風(fēng)險。

山東禹城的城鄉(xiāng)綜合教育發(fā)展PPP項目就是一個典型例子。山東省財政廳政府和社會資本合作管理中心負(fù)責(zé)人唐寧介紹，禹城采用TOT+BOT模式運作，由當(dāng)?shù)匾患颐駹I企業(yè)中標(biāo)，政府僅出資3609萬元，就撬動了社會投資3.04億元，一次性解決了14所學(xué)校的建設(shè)運營問題，改善了教學(xué)環(huán)境。

中國財政科學(xué)研究院PPP研究所所長彭程表示：“自2014年以來，PPP推進(jìn)工作取得良好成效，對新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起到了重大促進(jìn)作用。PPP在不顯著增加地方政府債務(wù)杠桿情況下，有效發(fā)揮大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)短板作用，對于當(dāng)前穩(wěn)增長和穩(wěn)就業(yè)具有重要意義。”

更加注重規(guī)范管理

PPP助力“兩新一重”背后，是其不斷規(guī)范的運行管理機(jī)制。“自推廣PPP以來，相關(guān)管理部門通過改革理念推廣、頂層制度設(shè)計、項目規(guī)范管理、國際合作深化等，初步建成PPP大市場。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春告訴記者，PPP通過引入打破壟斷、放寬準(zhǔn)入、鼓勵競爭、透明公開、風(fēng)險分擔(dān)、按效付費、全生命周期管理等理念、機(jī)制和工具，為有效推動“兩新一重”建設(shè)提供了新動力。

今年2月份發(fā)布的《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)項目入庫和儲備管理工作的通知》要求加快項目入庫進(jìn)度，切實發(fā)揮PPP項目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資作用。同時要求把住入庫合規(guī)審核關(guān)，落實好項目全生命周期管理，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

PPP管理信息平臺也全方位升級。今年2月17日，全國PPP綜合信息平臺(新平臺)上線運行。新平臺利用區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等最新信息技術(shù)成果，擴(kuò)展了平臺架構(gòu)和功能，提高了信息校驗度和準(zhǔn)確性，增強(qiáng)了智能監(jiān)管和大數(shù)據(jù)計算分析能力，便利了信息獲取和關(guān)聯(lián)檢索應(yīng)用。

PPP也更加注重績效。今年3月份，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》，進(jìn)一步規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益。

各地也立足自身實際，創(chuàng)新管理模式，推動PPP更加規(guī)范高效。比如，江蘇要求各市縣財政部門、實施機(jī)構(gòu)應(yīng)關(guān)注并始終保持第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)在具體項目全生命周期中的專業(yè)性、獨立性，防止出現(xiàn)機(jī)構(gòu)自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、自我評價。安徽要求各地要會同行業(yè)主管部門將PPP項目產(chǎn)出說明、績效監(jiān)測數(shù)據(jù)、績效評價結(jié)果及應(yīng)用績效管理信息及時上傳PPP綜合信息平臺，做好信息公開，主動接受社會監(jiān)督。廣西從今年起全面實施PPP情況績效評價，把PPP項目的財政支出責(zé)任與績效評價結(jié)果掛鉤。

仍需持續(xù)深化改革

雖然PPP在助力“兩新一重”建設(shè)方面不斷發(fā)力，管理機(jī)制也進(jìn)一步優(yōu)化升級， 但仍面臨一些挑戰(zhàn)和難題。孟春舉例說，比如PPP立法至今未能出臺，一些關(guān)鍵性制度需結(jié)合新形勢新問題加以更新等。

“從市場反映情況來看，加快推動PPP立法是各方的強(qiáng)烈期盼，對推動PPP高質(zhì)量發(fā)展能夠起到關(guān)鍵性作用。同時，要完善政策體系，盡快更新或制定地方呼吁較高的操作指南、財政承受能力論證指引、物有所值評價指引、績效管理指引、標(biāo)準(zhǔn)化合同等。”孟春建議。

彭程認(rèn)為，當(dāng)前各地方、各參與主體對PPP的本質(zhì)、作用和運行機(jī)制等各方面的理解還有差別，導(dǎo)致項目在推進(jìn)過程中交易成本增加，因此需要進(jìn)一步凝聚更廣泛共識。比如一些地方政府認(rèn)為PPP模式復(fù)雜并且成本高，不如專項債。“這說明一些地方政府僅把PPP作為融資模式來看待，而未全面理解和認(rèn)識PPP模式，未深刻理解PPP作為管理模式和治理工具對促進(jìn)社會進(jìn)步的功能和作用。”彭程表示。

同時，一些PPP項目也面臨落地難、融資難困境。“項目融資難有市場原因，也有項目自身原因。一些地方政府選擇、發(fā)起和準(zhǔn)備PPP項目的主觀性較強(qiáng)，項目不盡科學(xué)。”彭程認(rèn)為，當(dāng)前現(xiàn)金流充沛且穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項目儲備略顯不足。

此外，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計缺乏靈活性，PPP資產(chǎn)缺乏流動性，金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管創(chuàng)新不足等也是融資難的重要原因。對此，彭程建議，“要加快建立PPP資產(chǎn)交易機(jī)制，這是吸引財務(wù)投資人投資、優(yōu)化交易結(jié)構(gòu)和降低項目風(fēng)險的重要一環(huán)。此外，進(jìn)一步鼓勵PPP模式與我國背景相結(jié)合的模式創(chuàng)新和發(fā)展，探索PPP與專項債等財政、金融工具相結(jié)合的統(tǒng)籌運用模式。”

“要確保‘兩新一重’PPP項目質(zhì)量，就要使其符合國家發(fā)展大局，把握好民生所需和未來所向，既為民眾提供不可或缺的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也為實現(xiàn)國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)提供必備的公共基礎(chǔ)設(shè)施。”湯繼強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)“兩新一重”PPP項目全生命周期的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、項目績效監(jiān)控、項目績效評價及結(jié)果應(yīng)用等。

關(guān)鍵詞： PPP 兩新一重